공공복리에 적합한 토지 재산권의 범위

대한민국 헌법에 따르면 토지, 그리고 이와 연관될 수밖에 없는 주거권은 기본적으로 이윤 추구의 대상이 아니다. 이와 같은 내용은 헌법 16조 ‘모든 국민은 주거의 자유를 침해받지 않는다’와 35조 3항 ‘국가는 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다’를 통해 확인된다.

물론 현재의 대한민국 경제체제에서 토지 또한 사유화 될 수 있다. 대한민국 헌법 119조는 ‘대한민국의 경제 질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다’고 명시하고 있다.

그러나 그 경우에도 토지에 대한 재산권 행사는 제한된다. 헌법 120조는 ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다’고 되어 있다. 토지는 사유재산일 때도 국가의 보호를 받는 공유재산의 성격을 기본적으로 갖는 것이다. 이에 따라 정부는 ‘국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용‧개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.’(헌법 122조)

토지를 포함한 모든 재산권의 행사에 대해서도 공공복리에의 적합성과 경제 민주화를 헌법으로 규정하고 있다. 헌법 23조 1항에서 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다’고 명시하되 2항에서 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다’고 해 재산권 행사 제한의 정당한 이유를 명시했다. 다만 이 경우에 정부는 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용‧사용 또는 제한 및 그에 대한 보상을 법률로서 하되 정당한 보상을 지급해야 한다.’(23조 3항)

정부는 또 경제 민주화와 관련해 119조 2항에서 ‘국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’고 명시하고 있다.

주거권을 포함하는 기본적인 인권의 보장과 관련해서는 34조에서 포괄적으로 규정하고 있다. 대한민국 헌법은 34조 1항에서 ‘모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다’라고 명시하고 있고 2항에서 ‘국가는 사회보장 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다’고 명시하고 있다.

35조에서는 주거 생활권과 관련해 1항에서 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가와 국민은 환경보전을 위해 노력해야 한다’고 명시했고 2항에서 ‘국가는 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다’고 명시하고 있다.

토지는 이윤의 대상인가? 주거의 대상인가?

정리하자면 자유주의 경제 질서를 기본으로 하는 대한민국에서 토지는 포괄적으로 재산권의 대상이지만 국가의 보호를 받는 공공재의 성격을 가지고 있다. 이에 따라 국가는 ‘국민 모두’의 생산 및 생활에 기여하는 방식으로 토지의 이용 개발, 보전 등에 제한과 의무를 과할 수 있다.

또 주거권은 헌법이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리에 포함되며, 역시 헌법이 보장하는 사회보장 사회복지의 기본사항이므로 국가는 ‘모든 국민’의 쾌적한 주거생활을 보장해야 한다. 국가는 헌법이 규정한 국민의 주거의 자유를 보장하기 위해 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다.

토지에 대해서 재산권 개념이 우선하는가, 아니면 기본권 개념이 우선하는가에 대해서도 헌법이 답을 제시하고 있다. 헌법에 따라 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다. 자유주의 경제 체제의 운영도 ‘균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있는’ 범위에서 해야만 한다.

사람의 기본적인 인권사항에 해당하는 주거권의 보장은 공공복리에 있어서도 핵심 사항이며, 경제 민주화 달성을 위해서도 기본적으로 마련되어야만 하는 것임에 이론의 여지가 없을 것이다.

따라서 최근 정부의 부동산 규제완화 중심의 정책을 둘러싼 논란에서 기본적인 토대를 이루는 ‘토지는 재산권의 대상인가? 주거권의 대상인가?’에 대한 답은 이미 주어져 있다. 토지에 대한 극단적인 재산권만 주장하는 사람들, 부동산 투기로 인해 이윤을 챙기는 것과 관련된 모든 사람들은 이를테면 헌법 불합치 상태에 있다.

최근 종합부동산세에 대한 헌법재판소의 위헌판결이 있었다. 하지만 토지에 대한 공개념을 설정하고 공공복리 증진과 경제 민주화를 위해 토지 등의 재산권 행사를 제한하고 있는 헌법 조항은 여전히 대한민국의 구성 원리다. 헌법재판소가 이를 부인할 권리도 없고, 부인한 적도 없다.

이명박 정부의 부동산 규제완화 정책은 위헌

따라서 대한민국이 부동산공화국인 한, 대한민국은 전체적으로 헌법 불합치 상태에 놓인다. 그리고 대한민국은 상당히 오랫동안, 그리고 지금도 이런 상태에 놓여있다. 집 없는 사람들, 전월세 부담이 국민 경제를 압박한 것이 하루 이틀이 아니다.

부동산 가격이 모든 국민의 안정적인 주거권 보장이 불가능한 상태로 뛰어 올라 있을 때, 정부는 기본권의 보장, 공공복리의 증진과 경제 민주화의 차원에서 이를 규제해야 할 의무를 행사해야 한다. 기본적으로 대한민국 대통령과 공직사회는 헌법을 준수해야 할 의무를 강하게 갖는 헌법기관이다.

그럼에도 이명박 정부는 토지와 주거 수단인 주택에 대해서 재산권 행사의 범위만 포괄적으로 인정하며 토지 및 주거권에 대한 위헌적인 현실을 부추기고 있다. 부동산을 경기부양의 수단으로 사고하고, 경기부양을 위해 적극적인 선제대응이 필요하다는 이유로 분양가상한제 폐기, 신축주택 양도세 한시 면제, 강남3지구 투기 지역, 투기 과열지구 해제 등을 중점적으로 추진하는 한에서 그렇다.

물론 한국은 미국 발 금융위기의 여파로 현재 전반적인 소비 침체의 상황에 있으며 주택 투기 과열 붐도 이로 인해 정체 상태에 있다. 자산 감소, 건설경기의 악화는 전 세계 경제위기의 증상으로 나타나고 있다. 그런데 사태를 이렇게 봤을 때도 유념해야 할 것은, 현재의 경제위기의 원인은 금융위기와 더불어 구조적 문제인 전 세계 차원의 구매력 감소에 있다는 것이다. 부동산 자산 감소, 건설경기의 악화는 이로 인한 한 가지 증상일 뿐이며, 따라서 부동산 거래 활성화로 경제위기를 극복하겠다는 것은 경제위기에 대한 근본적 해결책이 아닌 선택할 수 있는 한 가지 방책에 불과하다는 것이다.

부동산 경기 활성화로 경제위기를 돌파하겠다는 아이디어가 선택할 수 있는 방책이지만, 바람직한 방책은 아니다. 일단 건설업 자체가 투자 대비 경제적 효율성이 낮은 사업이다. 다만 부동산 규제완화로 투기 붐이 일어 한국 국민이 이미 익숙해진 거품이 추가로 발생해 마치 한국이 경제위기를 극복한 것과 같은 환상이 도래할 수는 있겠다. 그러나 이 경우에도 그 수혜자는 서울 수도권, 그 중에서도 부동산 경기 변동에 따라 땅값 변동 폭이 큰 곳에서 토지와 주택을 소유한 사람들과 건설업자들뿐이다.

무엇보다 먼저 이와 같은 부동산 규제완화 정책이 헌법국가로서의 대한민국 정체성의 근간을 흔들고 있다.

토지 재산권의 적절한 제한 및 정당한 보상의 범위

헌법에 따라 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록, 국민의 사람으로서의 기본적 권리인 주거권을 보장하는 한에서 행사되도록 제한되어야 한다. 다만 이 경우에 정부는 제한에 따른 정당한 보상을 재산권자에게 지급해야 한다.

이와 같은 헌법논리가 주택 문제에 어떻게 적용되어야 할 것인가는 논란의 여지가 많다. 어쨌든 기본적으로 합헌적인 방식은 토지 및 주택의 사유권을 인정하되, 토지 및 주택의 가격에 거품이 없도록 해야 한다는 것이다. 즉 국민 대다수의 주거권을 박탈할 정도로 너무 높이 올라있는 토지 및 주택 가격은 현실화되어야 하며, 세금 또한 토지 및 주택의 거품을 가라앉히는 수준으로 부과되어야 한다.

강남훈 한신대학교 경제학과 교수는 사회대안포럼 3차 심포지엄에서 이와 같은 원칙에 근거한 토지세 부과 방식을 주장했다. 그는 “서울 봉천동에 내가 사는 아파트가 30평이고 4억 원 가량 되는데, 그중에 토지 가격이 3억 5000만원이라고 하면 그것을 기준으로 연당 6%의 세금을 부과하는 것이 옳다. 6%는 토지 불로소득이 불가능한 수준”이라고 말했다.

6%의 토지세를 부과하는 방식으로 토지로 인한 불로소득을 국가가 환수하면 토지는 더 이상 재산증식의 수단이 되지 않을 것이며, 부동산 거품으로 인한 투기이익이 상실되는 만큼 주택 및 부동산 가격도 거품 없는 상태(강남훈 교수의 판단에 따르면 봉천동 30평 아파트의 경우 현재의 절반 정도)로 돌아갈 것이라는 전망이 전제돼 있다. 거품이 가라앉는 정도만큼 무주택자들의 전월세 부담도 줄어들 것이다.

강남훈 교수는 곽노완 서울시립대 도시인문학연구소 교수와 함께 공동으로 입안한 ‘한국형 기본소득 모델’을 설명하면서 이를 위해 토지세를 점진적으로 6%까지 끌어올려 부과하는 방식을 제시했다. 세금 정책으로 불로소득을 원천징수해 국민 전체에 대한 기본소득 재정을 확충하겠다는 것이다.

토지에 대한 재산권, 개인 소유를 인정하되 시장과 국가를 교란시키는 토지 불로소득 취득 의지를 제거하는 정도로 하면 국가가 추가로 정당한 보상을 토지 보유자에게 지급할 필요는 없을 것이다. 재산권의 과도한 행사를 규제했을 뿐, 기본적인 주택 재산권을 침해하지는 않는 것이다. 헌법을 상기해보면 토지 및 주거권은 재산권의 범위에 포함되지만, 그 재산권 행사의 범위는 ‘모든 국민의 주거의 자유를 침해받지 않는’ 범위이며, 공공복리 증진과 경제 민주화의 범위 안에 있어야 한다.

강남훈-곽노완 교수의 과세 모델에 따라 헌법 불합치 상태에까지 이른 토지와 주택의 과도한 재산권 행사 범위, 즉 거품은 사라질 수 있다. 그러나 정부가 토지 보유자에게 6%의 토지세를 부과하는 것만으로 헌법이 보장하는 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 하는 의무를 다한 것은 아니다. 거품이 사라진 상태의 주택을 모든 국민이 구입할 수 있는 능력이 있는가, 저소득층의 주거 환경은 충분히 만족할만한 수준인가는 여전히 문제로 남는 것이다.

따라서 토지세 부과 등 불로소득 원천징수로 국민 전체의 기본소득을 보장하는 것과 별개로 무주택자들에게 양질의 주택을 원활하게 공급하기 위한 추가 재정이 필요하다. 강남훈-곽노완 교수의 기본소득 모델에는 무상의료와 무상교육 예산 25조가 포함돼있지만 주택 공급을 위한 예산은 포함돼있지 않다. 반면 금민 사회대안포럼 운영위원장(17대 대선 사회당 대통령 후보)은 17대 대선에서 기본소득과 별개로 하위소득 30% 월세 임대 가구에게 지역별 표준 임대료를 책정하여 주거수당을 지급해야 하고, 또 전세 보증금의 70%까지 대출을 지원해야 한다고 주장한 바 있다.